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一、引言：香港住房問題的歷史溯源
香港當今的住房困境，常被歸因於高房價、土地供應不足及居住空間狹小等結構性問題。根據2023年數據，香港連續13年成為全球房價最難負擔城市，家庭需不吃不喝18.8年才能購置住宅。此現象引發廣泛討論：是否源於英國殖民時期（1841-1997）的土地政策？本文將從歷史制度、政策延續性及社會經濟變遷等層面，探討殖民遺產與當代住房問題的關聯。
二、英國殖民時期的土地政策框架
（1）土地所有制：官地批租制度
香港開埠之初，英國即確立「土地官有制」（Crown Land），所有土地歸屬英國皇室，政府僅以「批租」（Leasehold）形式出售土地使用權，租期多為75年、99年或999年。此制度目的在於：
– 確保殖民政府財政收入：透過土地拍賣與地租，支撐殖民統治運作。
– 控制土地開發主導權：政府壟斷土地供應，便於規劃城市佈局。
– 防範華人地主勢力：避免本土勢力透過土地所有權挑戰殖民權威。
此制度成為香港土地政策的基石，並在1997年後依《中英聯合聲明》及《基本法》第120-123條延續，形成「一國兩制」下的特殊土地制度。
（2）高地價政策與財政依賴
自19世紀末，港英政府逐步建立「高地價政策」：
– 限制土地供應：每年僅釋放少量土地拍賣，人為製造稀缺性。
– 倚重賣地收入：1970年代後，賣地收入佔政府歲入比重常達20%-30%（如1981年佔35%）。
– 扶持地產財團：透過「勾地制度」等地產商優先競標模式，形成寡頭壟斷市場。
此模式使香港經濟高度房地產化，至回歸前夕，地產及相關行業佔GDP比重逾30%。
（3）公共住房制度的雙軌性
港英政府於1953年石硤尾大火後啟動公屋計劃，表面上緩解基層居住問題，實則隱含政治考量：
– 社會控制功能：以公屋分配換取勞工階層穩定，抑制社會運動。
– 市場分流效應：公屋僅覆蓋低收入群體（1976年設「居者有其屋」計劃），中產以上仍需依賴私人市場，維持高地價體系。
– 土地利益妥協：公屋用地多選址偏遠新界，避免影響市區地產價值。
此「市場主導、有限福利」模式，奠定香港住房政策的雙軌制基礎。
三、殖民遺產對當代住房問題的影響
（1）土地供應機制的結構性困境
– 批租制度延續與土地壟斷
回歸後特區政府繼承官地批租制，土地所有權仍屬國家，使用權需經拍賣或契約續期。此制度導致：
– 政府傾向「擠牙膏式」供應土地，以維持財政收入（2022年賣地收入佔政府收入14.7%）。
– 發展商囤積土地（截至2023年，四大發展商持有農地儲備逾1億平方呎），加劇供應短缺。
– 新界土地歷史遺留問題
英國1898年《展拓香港界址專條》租借新界99年，對原居民實行「丁屋政策」，允許男性後代興建三層高丁屋。此政策在回歸後因《基本法》第40條保留，導致：
– 大量農地被凍結於丁權開發，估計可供應逾900公頃住宅用地。
– 鄉事派與發展商利益勾結，阻礙土地整合開發。
（2）規劃思維的路徑依賴
– 市區擴張受限
港英時期確立「維多利亞城」為核心的發展模式，70年代後雖開發新市鎮，但市區重建受《土地收回條例》限制，至今市區土地利用率僅23%，低於新加坡的40%。
– 環保與發展的失衡
英國末代總督彭定康於1996年推行《全港發展策略》，將67%土地劃為郊野公園，此舉雖保留生態，卻壓縮可開發用地（住宅用地僅佔7%）。
（3）經濟結構的深層次矛盾
– 產業單一化加深住房依賴
殖民後期推動經濟轉型至金融地產主導，回歸後此趨勢加劇。2023年地產及相關產業佔GDP 32%，就業人口逾20%，形成「高地價—高信貸—高增長」循環，綁架整體經濟。
– 貧富差距的制度化
根據《2021年人口普查》，香港基尼係數達0.539，頂層10%家庭擁有全港47%物業。此現象根源於殖民時期「經濟自由主義」政策，將住房由社會權利轉化為投資商品。
四、非殖民因素的當代挑戰
儘管英國政策遺留影響深遠，但回歸後本地治理失誤亦難辭其咎：
（1）土地開發的政治阻力
– 司法覆核濫用：環保團體頻繁以司法程序阻撓大型項目（如新界東北發展計劃延宕逾20年）。
– 利益集團博弈：地產商透過政治捐獻與媒體影響力，左右土地政策制訂。
（2）人口與需求結構變化
– 1997-2023年人口增長15%（達747萬），家庭戶數增加27%，但同期住宅單位僅增22%。
– 跨境資本湧入（中國資金佔豪宅交易逾60%）推高資產泡沫。
（3）政策失誤與社會信任危機
– 八萬五計劃夭折：1997年董建華提出年建8.5萬單位目標，因亞洲金融風暴中止，導致後續供應斷層。
– 曾蔭權時代供應凍結：2005-2010年平均年供地僅8公頃，為歷史最低。
– 土地大辯論空轉：2018-2019年公眾諮詢未達成共識，延誤開發時機。
五、解方探討：如何破除歷史桎梏
（1）制度改革層面
– 土地所有權改革：參考新加坡「組屋」模式，擴大政府對土地開發的主導權。
– 稅制調整：引入累進式物業空置稅、資本增值稅，抑制投機需求。
（2）供應擴容策略
– 新界土地整合：修訂《新界條例》，逐步收回丁權土地。
– 填海與棕地開發：提速「明日大嶼」計劃，釋放1,700公頃棕地。
（3）社會價值重建
– 住房去商品化：將「居住權」納入基本法保障，擴大公營房屋比例至70%以上。
– 多元經濟轉型：降低對地產財政依賴，發展創科與專業服務業。
六、歷史結構與當代治理的雙重責任
香港住房問題是殖民遺產與回歸後政策失誤共同作用的結果。英國土地政策確立了官地壟斷、高地價依賴及階層分化的制度框架，而特區政府的治理失能則使結構性矛盾惡化。破解困局需同時改革歷史遺留制度，並重建以民生為導向的治理邏輯。
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